Schengen: Um sucesso com 25 anos !

1. SCHENGEN: Um sucesso com 25 anos

Há 25 anos, cinco Estados Membros - Bélgica, Alemanha, França, Luxemburgo e Países Baixos  - resolveram aprofundar a integração europeia através do levantamento dos controlos nas suas fronteiras internas, criando a área Schengen. Responderam, assim, à crítica dos que lamentavam, com razão, que os capitais, bens e serviços gozavam de uma maior liberdade de circulação do que as pessoas. Podemos dizer que é Schengen que marca a evolução da Europa do Mercado Interno para a Europa das Pessoas, a Europa dos cidadãos.

O Acordo de Schengen foi concluído em 14 de Junho de 1985. Cinco anos mais tarde (19 de Junho de 1990) era assinada a Convenção que viria a entrar em vigor em 1995. Numa base intergovernamental, permitiu eliminar os controles nas fronteiras internas dos Membros signatários e criar uma fronteira externa única, com regras comuns no que diz respeito ao controlo das fronteiras externas, uma política comum de vistos, cooperação judicial e policial e o estabelecimento de um Sistema de Informação - SIS.

Schengen foi, sem dúvida, um dos maiores sucessos na História europeia. Serviu, igualmente, como fonte de inspiração no que diz respeito à criação de outras políticas comuns visando a protecção da segurança dos cidadãos, incentivou acções comuns de combate à criminalidade, através de políticas comunitárias de cooperação policial e judicial, a criação de sistemas de intercâmbio de informações, a criação de Agências, como é o caso da Frontex, Europol e Eurojust. A solidariedade financeira também foi contemplada através da criação do Fundo para as Fronteiras Externas.

Neste momento, a liberdade de circulação é garantida num território que cobre 25 Países, com cerca de 42.673 km de fronteiras marítimas e 7.721 km de fronteiras terrestres e que conta com cerca de 400 milhões de cidadãos. Prevê-se que em breve seja alargada para 28, com a entrada da Bulgária e da Roménia e de um país associado - Liechtenstein.

Schengen facilitou a circulação das pessoas, promoveu o turismo e o comércio e, acima de tudo, aproximou os povos da Europa.

Porém, esta liberdade de circulação implica um acréscimo de responsabilidades e de respostas comuns. Apesar de caber a cada Estado Membro a responsabilidade de controlar as fronteiras externas existentes no seu território, fá-lo em nome de todos os Estados Membros da União, exigindo uma confiança mútua total entre eles no que respeita à sua capacidade para aplicarem integralmente e rigorosamente as medidas de acompanhamento que permitem a supressão das fronteiras internas. Com efeito, a segurança do espaço Schengen depende do rigor e da eficácia que cada Estado Membro coloca no controlo das suas fronteiras externas e também da qualidade e rapidez com que é feito o intercâmbio de informações. A fragilidade ou o funcionamento inadequado de qualquer destes elementos coloca em risco a segurança da União e a eficiência do espaço Schengen.

Paralelamente, os Estados Membros procedem à emissão de vistos uniformes Schengen, mantendo uma cooperação muito próxima ao nível judicial e policial, contando com o apoio de organismos, instrumentos e agências comunitárias entretanto criadas para esse fim e de forma a manter um elevado nível de segurança nas fronteiras externas comuns.

2. Comunitarização de Schengen

Esta cooperação Intergovernamental evoluiu. Não apenas em número de Países, mas também na arquitectura institucional. Schengen foi integrado no quadro institucional e jurídico da UE com o Tratado de Amesterdão, em 1999.

Entretanto, foram adoptados instrumentos comunitários que pretendem substituir as antigas regras Schengen nesta área.  Deixem-me referir cinco:

- Código de Fronteiras Schengen - que contém as regras que regulam o controlo de pessoas na passagem das fronteiras externas, fornecendo um quadro comum de referência para as autoridades e agências que lidam com a gestão das fronteiras da União Europeia.  Foi um enorme passo, não só no sentido em que veio introduzir melhorias no conjunto de direitos que as pessoas que atravessam as fronteiras podem beneficiar, mas também porque vem limitar e aplicar um exigente sistema de monitorização à possibilidade que estava prevista na Convenção de Schengen para a reintrodução temporária de controlos nas fronteiras internas.

- Código Comunitário de Vistos -  que teve como objectivo principal, tentar juntar num  único Código todas as regras relativas à emissão de vistos e decisões em relação à recusa, extensão, anulação, revogação e redução do período de validade dos vistos emitidos.

- Instruções Consulares Comuns - que fixam o conjunto de normas e procedimentos relativos à emissão de vistos de curta duração. São parte do acervo de Schengen que foi integrado no Tratado de Amesterdão e que deixaram assim de ter o carácter de confidencialidade que as caracterizava. Em 2006, foram alvo de alterações de forma a incluir elementos biométricos (fotografia e impressões digitais), que deverão ser recolhidos e armazenados no VIS.

- Sistema de Informação de Vistos (VIS) - O VIS deverá ser o terceiro grande sistema (a par do Eurodac e do SIS), apoiado nas tecnologias de informação, a ser criado no âmbito do Espaço de Liberdade, Segurança e Justiça. Deverá consistir num sistema de intercâmbio de dados relativos aos vistos entre os Estados Membros, que permitirá às autoridades nacionais competentes introduzir, actualizar e consultar esses dados, por via electrónica.

É considerada uma das iniciativas fundamentais no âmbito das políticas da UE destinadas a promover a estabilidade e a segurança. O VIS melhorará a gestão da política comum de vistos, a cooperação consular e a consulta entre as autoridades consulares centrais, a fim de prevenir ameaças à segurança interna e a busca do visto mais fácil - "visa shopping" (escolha do regime mais fácil ou mais vantajoso para a obtenção do visto), facilitará a luta contra a fraude de documentos e os controles nos pontos de passagem das fronteiras externas e no território dos Estados Membros, contribuirá para a prevenção da imigração ilegal e facilitar a identificação de pessoas em situação irregular e o seu regresso, facilitará a aplicação do Regulamento Dublin II (determinação do Estado Membro responsável pela análise de um pedido de asilo) e da legislação comunitária em matéria de asilo, prevenir as ameaças à segurança interna e combater o terrorismo (em casos específicos, de acordo com a Decisão 2008/663/JAI) .

Este sistema possibilitará uma avaliação mais completa da situação do requerente de visto (actualmente, cada Estado Membro só pode conferir vistos cujos pedidos tenham sido introduzidos no seu país) e a verificação da identidade da pessoa que se apresenta na fronteira (se corresponde, ou não, àquela a quem foi emitido o visto).

A entrada em operações deste Sistema tem sofrido inúmeros atrasos. As últimas previsões apontam para 24 de Junho de 2011.

- Sistema de Informação de Schengen (SIS) - entrou em operações em 1999, sendo a maior e a mais antiga base de dados na área da segurança interna comunitária. Consiste num sistema de redes informáticas em que as informações fornecidas pelos Estados Schengen são armazenadas e consultadas pelas autoridades policiais e aduaneiras de outros Estados Schengen, com direito de acesso, particularmente no quadro da cooperação policial e judiciária em matéria penal, bem como no âmbito do controlo de pessoas ao nível das fronteiras externas ou do território nacional e para a emissão de vistos e autorizações de residência.

Tem uma função dupla: ao nível da manutenção da ordem pública e da segurança e ao nível da emigração, dando apoio às medidas tendentes a compensar o facto de existir uma livre circulação de pessoas.

Contém dados relativos a pessoas procuradas e objectos e veículos roubados. As categorias de dados são: pessoas procuradas para extradição, ou no âmbito de um mandado de captura europeu; nacionais de países terceiros para recusa de entrada; pessoas desaparecidas (menores e adultos); pessoas ou veículos a manter sob vigilância; certas categorias de objectos desaparecidos ou roubados.

A aprovação dos instrumentos legais para o estabelecimento da segunda geração do SIS - o denominado SIS II - foram o primeiro passo no sentido de comunitarizar este sistema. Porém, a entrada em operações do SIS II, inicialmente prevista para 2007, tem sofrido consideráveis atrasos. Segundo o último calendário apresentado pela Comissão e que deverá ser confirmado pelo Conselho desta semana, deverá iniciar operações em 2013.

Entretanto, o antigo Sistema SIS continua a funcionar, bem como a nova versão do SISone4all (que é basicamente um "clone" do sistema nacional português, e que é partilhado por nove Estados Membros, permitindo que estes possam estar conectados com o sistema central, até que o SIS II esteja operacional. Convém relembrar que este Sistema ainda em vigor é regido pelas regras da Convenção de Schengen e gerido pela França, numa base intergovernamental.

A posição do Parlamento Europeu, tal como foi expressa no decurso dos últimos anos, foi sempre no sentido de garantir a firme inclusão do Sistema de Informação de Schengen no ordenamento jurídico da UE, recusando qualquer alternativa que mantivesse este sistema a funcionar numa base intergovernamental. Também por isso, temos vindo a apoiar a criação do SIS II e a criação de uma nova Agência para gerir todos estes sistemas assentes nas novas tecnologias.

Para além de que o SIS II significa um evidente upgrade de segurança e flexibilidade como decorre designadamente da introdução de dados biométricos e da interligação dos alertas.

3. A Avaliação de SCHENGEN

O Grupo de Avaliação de Schengen (SCHE-VAL), tem natureza intergovernamental. Tem a responsabilidade de avaliar os Estados Membros, em dois momentos distintos:

- Entrada em vigor - Deverá verificar se todas as condições prévias para a aplicação do acervo de Schengen foram atingidas, de forma a poder ser feita a supressão dos controlos fronteiriços.

- Aplicação - a confiança mútua que se estabeleceu no momento da supressão dos controlos fronteiriços deverá ser mantida e reforçada através de avaliações à forma  como o acervo de Schengen está a ser aplicado pelos Estados Membros.

A prática revelou que somos moderadamente exigentes com quem quer entrar e muito permissivos e até negligentes com o acompanhamento dos que já cá estão.

Também aqui urge uma comunitarização. Felicito a Comissão Europeia pelo anúncio que vai reapresentar (ainda este ano) uma proposta relativa à criação de um mecanismo comunitário de avaliação de Schengen que seja mais eficiente, simples e eficaz e que assegure uma aplicação transparente, eficaz e coerente do acervo de Schengen. É indispensável adaptar o quadro intergovernamental da avaliação de Schengen ao quadro da UE.

Com a entrada em vigor do Tratado de Lisboa é fundamental que se crie um mecanismo de avaliação de Schengen coerente e que consolide as funcionalidades que estavam dividas entre o primeiro e o terceiro pilar.

Não podemos esquecer, porém, que estamos a falar da segurança do Espaço de Liberdade, Segurança e Justiça, cuja manutenção e aprofundamento é uma responsabilidade partilhada não só pela Comissão Europeia, enquanto guardiã dos Tratados, mas também pelos Estados Membros que continuam a ser responsáveis pela segurança nas suas fronteiras externas e onde o princípio de confiança mútua desempenha um papel crucial.

4. Alargamento de SCHENGEN

Os procedimentos de avaliação relativos a novos Estados Membros têm início na sequência de um pedido formulado pelo Estado Membro que quer entrar (declaração de aptidão), e são levados a cabo pelo Grupo de Avaliação de Schengen.

Os procedimentos de avaliação começam com um questionário endereçado a esse Estado Membro relativamente a todas as partes do acervo de Schengen (fronteiras, emissão de vistos, protecção de dados e cooperação policial), sendo seguido por visitas de avaliação. São enviadas equipas de peritos às fronteiras, aos consulados, ao SIS, etc., as quais deverão elaborar relatórios exaustivos contendo descrições factuais, avaliações e recomendações susceptíveis de requerer medidas adicionais, bem como visitas de acompanhamento. O relatório final deverá concluir se o novo Estado Membro em causa, após ter sido sujeito a um procedimento de avaliação completo, preenche todos os pré-requisitos necessários para a aplicação prática do acervo de Schengen.

Neste momento, encontram-se a decorrer os procedimentos de avaliação relativos à Roménia e à Bulgária.

Encontra-se, igualmente, em fase final de aprovação o alargamento do espaço Schengen a um Estado associado - Liechtenstein.

CONCLUINDO:

Schengen é para nós o núcleo duro do Espaço de Liberdade, Segurança e Justiça onde existe maior nível de integração, mais instrumentos comunitários e. com todos os seus problemas, maior eficácia e coordenação.